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Diritto e cultura: insieme per il Turismo di Annaida Mari

Diritto e cultura: insieme per il Turismo di Annaida Mari

Secondo la definizione dell’Organizzazione Mondiale del Turismo, OMT, agenzia delle Nazioni Unite, “il turismo culturale rappresenta tutti quei movimenti di persone motivati da scopi culturali come le vacanze studio, la partecipazione a spettacoli dal vivo, festival, eventi culturali, le visite a siti archeologici e monumenti, i pellegrinaggi. Il turismo culturale riguarda anche il piacere di immergersi nello stile di vita locale e in tutto ciò che ne costituisce l’identità e il carattere”[1]. Sicuramente i pellegrini e i giovani aristocratici che compivano il Grand Tour nel Settecento  rappresentano gli avi dei moderni turisti che viaggiano in giro per il mondo. Strumento di crescita umana e intellettuale, il Grand Tour rappresenta anche il primo grande esempio di viaggio filosofico e culturale, eseguito alla ricerca delle fonti dell’arte. L’Italia, considerata, da sempre, meta turistica per eccellenza, era una tappa obbligata per ammirare e studiare le innumerevoli opere d’arte antica e moderna. Durer, Mozart, Fugger, Goethe, sono solo alcuni dei celebri nomi che viaggiarono per l’Europa, soffermandosi anche in Italia.

Conosci il paese dove fioriscono i limoni?
Nel verde fogliame splendono arance d’oro. Un vento lieve spira dal cielo azzurro. Tranquillo è il mirto, sereno l’alloro. Lo conosci tu? Laggiù, laggiù. Vorrei con te, o mio amato, andare![2]”. Questa famosissima poesia di Goethe è diventata l’espressione classica della nostalgia verso l’amata Italia. Ammirando i monumenti immersi nella bellezza della natura, Goethe era solito affermare: “C’è proprio da diventar matti quando specialmente da lontano, si vede la chiarezza, la varietà, la luminosa trasparenza e le diverse tonalità di paesaggio[3]”. Certamente, il turismo culturale conosciuto attraverso il Grand Tour non era l’unica forma di viaggio possibile, ma grande fortuna ebbero anche i famosi pellegrinaggi. Oltre alla Terrasanta, richiamavano un ingente flusso di pellegrini anche centri minori come Santiago de Compostela, ma con l’istituzionalizzazione dei giubilei nel 1300 e la loro celebrazione sempre più solenne, Roma diventò la meta preferita dai pellegrini, visitatori e devoti. La diffusione dell’Umanesimo, anche grazie all’invenzione della stampa, riuscì poi a promuove occasioni di incontri e viaggi e la divulgazione delle varie esperienze che incarnavano le prime guide turistiche della storia. Nel corso del Settecento iniziò ad affermarsi anche il soggiorno alle terme, noto soprattutto nella cittadina di Bath, in Inghilterra. Alcuni studiosi ritengono che qui si sia sviluppata la prima vera manifestazione del turismo moderno, con la specializzazione della domanda e dell’offerta di servizi per il tempo libero e con la nascita di città urbanisticamente strutturate per l’accoglienza ai villeggianti. Naturalmente, coloro che usufruivano dei servizi erano per di più aristocratici e benestanti, che utilizzavano il turismo come strumento per evidenziare e consolidare la propria posizione sociale. Agli inizi dell’Ottocento inizierà poi a svilupparsi il turismo balneare con la fioritura di città come Nizza, Brighton, Cannes e si aumenterà anche l’attenzione sul piano dell’offerta, rappresentata dalla standarizzazione della vacanza, dalla presenza sul mercato di singoli operatori e di economie di scala nella composizione di pacchetti turistici. Attualmente, l’Italia con 51 siti inclusi nella lista del Patrimonio Mondiale dell’Umanità, detiene il primo posto nello sviluppo del turismo culturale, seguita da Cina, Spagna, Francia e Germania. Grazie al turismo di massa, sono nate imprese specializzate nell’organizzazione delle vacanze e nel marketing culturale: le agenzie di viaggio. L’articolo 18 del del Codice del Turismo, (decreto legislativo del 23 maggio 2011 n.79) definisce le agenzie di viaggio e turismo come imprese turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano essi di accoglienza che di assistenza, con o senza vendita diretta al pubblico, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza ai turisti, in conformità al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (il c.d. “Codice del Consumo”). E ancora al comma 2 del citato Codice del Turismo si legge che sono, altresì, considerate agenzie di viaggio le imprese esercenti in via principale l’organizzazione dell’attività di trasporto terrestre, marittimo, aereo, lacuale e fluviale quando assumono direttamente l’organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni comprendendo prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a Diritto e Cultura insieme per il turismoquelli strettamente necessari al trasporto ed altresì quelle che esercitano attività locali e territoriali di noleggio, nonché ogni altra impresa che svolge attività ricollegabili alle precedenti. Certamente, il consumatore di oggi è sempre più consapevole e capace, grazie alle moderne tecnologie, di organizzare da solo il proprio viaggio culturale. Sfruttare le potenzialità dei social network per costruire e mantenere relazioni, individuando specifiche nicchie e gruppi di interesse, è un obiettivo primario per i tour operator che operano oggi nel mercato turistico.

Le nuove norme del decreto attuativo per il tax credit per il turismo digitale, prevedono dal 2015 al 2019 il riconoscimento alle imprese di un credito di imposta del 30% dei costi sostenuti per investimenti nella digitalizzazione dell’offerta. Potranno essere dedotte spese per l’acquisto di siti e portali web e la loro ottimizzazione per i sistemi di comunicazione mobile, di programmi per automatizzare i servizi di prenotazione e vendita on line di servizi e pernottamenti, di servizi di comunicazione e marketing digitale, di spazi pubblicitari su piattaforme web specializzate, di progettazione, realizzazione e promozione digitale di proposte di offerta innovativa in tema di inclusione e di ospitalità per persone con disabilità e di impianti wi-fi. “Grazie alla digitalizzazione del sistema turistico italiano – ha asserito il Ministro Franceschini – saremo in grado di promuovere al meglio la cultura, il paesaggio e le eccellenze enogastronomiche delle tante realtà del Paese, creando opportunità di sviluppo sociale, economico e culturale per il territorio[4]”.

Tra i principi fondamentali e gli strumenti della politica del turismo in attuazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, la legge del 29 marzo 2001, n.135, nota come “Riforma della legislazione nazionale del turismo”, riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione europea, per la crescita culturale e sociale della persona e della collettivita’ e per favorire le relazioni tra popoli diversi. Per questo la valorizzazione e la tutela delle risorse ambientali e dei beni culturali, sono considerate attività primarie ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile. Ciò che integra il processo di valorizzazione delle dotazioni culturali, sia materiali che immateriali, con le infrastrutture e gli altri settori produttivi connessi, viene oggi indicato come distretto culturale. Secondo il paradigma del distretto culturale evoluto, affinchè la cultura possa essere l’input di un processo complesso di sviluppo locale, non basta avere un ampio patrimonio culturale localizzato, non occorre solamente la presenza di amministrazioni capaci di attuare una policy in favore della valorizzazione e promozione culturale; bisogna operare attraverso uno scambio biderezionale, capace di attivare sinergie innovative con gli altri settori del sistema locale. Naturalmente, per un connubio possibile, bisogna che anche la legge italiana sia operativa. Grazie alla legge del 29 luglio 2014 n. 106, “Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo”, sono state attuate delle misure per favorire lo sviluppo culturale e turistico: Art Bonus- Credito d’imposta per incentivare le erogazioni liberali a sostegno della cultura, misure urgenti per la semplificazione delle procedure di gara, disposizioni urgenti per riqualificare e migliorare le strutture ricettive turistico-alberghiere e favorire l’imprenditorialità nel settore turistico.

Secondo l’articolo 8 del Titolo III del Codice del Turismo, le strutture ricettive si suddividono in: strutture ricettive alberghiere e paralberghiere, strutture ricettive extralberghiere, strutture ricettive all’aperto e strutture ricettive di mero supporto.  E’ bene ricordare che per attività ricettiva si intende l’attività diretta alla produzione di servizi per l’ospitalità esercitata nelle strutture ricettive. Ai fini della conservazione e della tutela del patrimonio ricettivo, la legge del 17 maggio 1983 n. 217, la legge quadro per il turismo e gli interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica, all’articolo 8 sottolinea l’obbligatorietà per le strutture ricettive di essere sottoposte al vincolo di destinazione, in quanto rispondente alla finalità di pubblico interesse e della utilità sociale. Sono esclusi dal vincolo di destinazione solamente gli alloggi rurali, gli alloggi gestiti da affittacamere e le case e gli appartamenti per le vacanze. Per favorire invece l’imprenditorialità nel settore turistico e promuovere l’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale sono stati istituiti degli organi di programmazione e governo del sistema turistico. I principali sono: a livello internazionale, l’Organizzazione Mondiale del Turismo, fondata nel 1975 per il coordinamento delle politiche e la promozione del turismo, avente sede a Madrid. Vi partecipano oltre 150 stati membri e più di 300 membri associati in rappresentanza del settore privato, del turismo scolastico ed e educativo, delle istituzioni locali di promozione turistica. L’Italia ha aderito all’organizzazione nel 1978. La XV Sessione dell’Assemblea Generale dell’ottobre 2003, ha ufficialmente approvato la trasformazione dell’Organizzazione in Agenzia specializzata delle Nazioni Unite, il cui nuovo “status” è stato definitivamente ratificato dall’Assemblea Generale ONU tenutasi a novembre 2003.
I membri dell’Organizzazione di distinguono in: membri effettivi (tutti gli Stati sovrani ed  i territori o gruppi di territori che hanno la responsabilità delle loro relazioni con l’estero), membri affiliati (le organizzazioni internazionali, intergovernative e non governative, che si occupano di tematiche specializzate in materia di turismo, nonché le organizzazioni commerciali e associazioni le cui attività sono in rapporto con gli scopi dell’Organizzazione o che rientrano nella sua competenza e gli osservatori. Gli Organi dell’OMT sono l’Assemblea Generale che si riunisce in sessione ordinaria ogni due anni; il Comitato Esecutivo (composto da 31 membri effettivi – eletti dall’Assemblea Generale, nonché dalla Spagna, membro permanente). Si riunisce almeno due volte all’anno. I membri restano in carica quattro anni.

A livello nazionale opera la Conferenza Stato- Regioni. La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome è un organo collegiale dello Stato italiano finalizzato alla collaborazione istituzionale tra lo Stato e le autonomie locali. Quest’organo è stato riconosciuto per la prima volta il 12 ottobre 1983, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. La Presidenza è affidata proprio al Presidente del Consiglio, mentre Vicepresidente è il Ministro degli Affari regionali. La Conferenza è composta dai Presidenti di Regioni e Province autonome, e possono partecipare alle sue riunioni i Ministri interessati ai temi trattati come anche i rappresentanti di amministrazioni dello Stato e di Enti pubblici. Non si tratta di un organo con competenze specifiche in campo turistico, in quanto essa ha lo scopo di raccordare la politica del governo e delle regioni, permettendo quindi una collaborazione tra l’amministrazione centrale e le amministrazioni locali e la partecipazione delle regioni alle scelte del governo nelle materie di interesse comune. La Direzione generale per il turismo, secondo la legge del 29 marzo 2001, n. 135, ha attribuito al Ministero delle attività produttive le funzioni e i compiti riservati allo Stato in materia di turismo, tra cui in particolare: il coordinamento degli interventi statali connessi al turismo; l’indirizzo e il coordinamento delle attività promozionali svolte all’estero; la rappresentanza in sede di Consiglio dell’Unione europea in materia di turismo; vigilanza ed erogazione di incentivi alle imprese turistiche e di contributi agli Enti; sviluppo di progetti con enti pubblici e privati per promuovere la qualità del sistema turistico; elaborazione e diffusione della Carta dei diritti del turista, contenente informazioni sui diritti del turista e sulle procedure cui egli può ricorrere in caso di inadempienza contrattuale dei fornitori dell’offerta turistica; organizzazione, ogni due anni, della Conferenza nazionale del turismo che ha lo scopo di esprimere indicazioni relative alle politiche turistiche favorendo il confronto tra le istituzioni e i soggetti operanti nel settore; gestione del Fondo nazionale di garanzia per il consumatore di pacchetti turistici e del Fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico al fine di erogare prestiti turistici a tassi agevolati e favorire il risparmio turistico delle famiglie e dei singoli con un reddito al di sotto di un limite prefissato.  Nel 1919 è stato istituito anche l’Enit, Ente Nazionale per l’Incremento delle Industrie Turistiche, oggi conosciuto come Agenzia nazionale italiana del turismo. Le attività attraverso le quali l’Enit persegue i suoi scopi istituzionali sono le seguenti: orientare l’offerta turistica nella scelta dei mercati, sia tradizionali che emergenti, attraverso l’elaborazione del Piano nazionale promozionale triennale e dei relativi piani esecutivi annuali, da sottoporre all’approvazione del Ministero vigilante; coordinare e realizzare programmi comuni con le Regioni e partecipare ai progetti integrati di promozione dotando le Regioni stesse di una struttura e di una rete internazionale al loro servizio; assistere e sostenere il sistema delle imprese turistiche nella commercializzazione dei prodotti da vendere all’estero e che necessitano di spazi commerciali, sedi espositive, workshop d’affari, opportunità di partecipazione a manifestazioni; attuare forme di collaborazione con gli Uffici della rete diplomatici- consolare e con le altre rappresentanze italiane all’estero; partecipare con altri enti e società anche private alla promozione del turismo, a garanzia di una maggiore economicità e funzionalità della sua azione. Dotata di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione, l’Agenzia nazionale del turismo è sottoposta all’attività di indirizzo e vigilanza del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo. L’attività dell’Agenzia è diretta fondamentalmente a due categorie di clienti/utenti: – la domanda collettiva organizzata dagli operatori italiani e stranieri del settore: tour operators ed agenzie di viaggio, – la domanda individuale composta dai cittadini esteri, utenti potenziali od attuali, dei servizi turistici italiani. Per promuovere l’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale è stato anche elaborato dal Comitato Permanente di Promozione del Turismo, con il coordinamento della Direzione Generale Turismo del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo- MIBACT, il Piano Strategico del Turismo, PST, rispondendo all’esigenza di porre il settore turistico al centro delle politiche di sviluppo del Paese. Il compito di redigere il piano è affidato per legge, art. 4 DM 8/8/2014, al Comitato Permanente di Promozione del Turismo, composto da 39 membri tra cui rappresentanti delle istituzioni, delle amministrazioni centrali e territoriali, nonché di tutte le associazioni di categoria maggiormente rappresentative. In coerenza con l’articolo 117 della Costituzione, “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”, il Piano conferma il ruolo primario delle Regioni nelle scelte fondamentali e nelle implementazione delle azioni del PST. I compiti regionali in materia turistica sono: programmazione, promozione e incentivazione del turismo regionale; difesa del territorio e valorizzazione del patrimonio naturale, artistico e culturale; realizzazione di Piani regolatori urbanistici per la localizzazione equilibrata delle imprese turistiche e di opere e servizi funzionali allo sviluppo dell’attività turistica; programmazione, coordinamento e realizzazione di manifestazioni culturali, artistiche e sportive; individuazione dei Sistemi Turistici locali introdotti dalla legge del 29 marzo 2001 n. 135, ossia “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta turistica integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate”. Attraverso un metodo aperto e partecipato, con un approccio diverso e innovativo, per migliorare la competitività turistica dell’Italia, il PST declina un nuovo “sistema organizzato”, a livello nazionale, dove tutte le Amministrazioni competenti, centrali e regionali, e tutti gli operatori del turismo italiano, pubblici e privati, contribuiscono, attraverso una pluralità di strumenti di condivisione, alla definizione del Piano. Per perseguire tali obiettivi si agisce su leve fondamentali come la valorizzazione del patrimonio culturale e territoriale, l’innovazione tecnologica e organizzativa, la capacità di adattamento alle trasformazioni del mercato, l’adeguamento delle competenze, le condizioni favorevoli per le attività imprenditoriali. Queste leve perseguono quattro grandi obiettivi generali:

  • Innovare, specializzare e integrare l’offerta nazionale
  • Accrescere la competitività del sistema turistico
  • Sviluppare un marketing efficace e innovativo
  • Realizzare una governance efficiente e partecipata nel processo di elaborazione e definizione del Piano e delle politiche turistiche

Naturalmente, per poter rendere operativo il Piano Strategico, il  “fare impresa” nel turismo è una buona via da perseguire, attraverso investimenti, crescita, competenze e integrazione di filiera “verticali” tra gli operatori nei vari comparti dell’industria turistica. Certamente, l’abusivismo e la sleale concorrenza rappresentano una criticità che attraversa molti comparti del settore turistico: ricettivo, ristorazione, balneare. Un quadro regolamentare funzionale allo sviluppo richiede una normativa e regolamentazione specifica in materia di tutela del consumatore, anche in termini di regolamenti e normativa regionale, inclusa l’integrazione con i controlli fiscali. Dal punto di vista operativo, le Linee di intervento si concretizzano in azioni che, in attuazione di quanto disposto dall’art. 4, comma 6, del D.M. 8 agosto 2014, sono sistematizzate all’interno di Programmi Attuativi Annuali. Lo stesso D.M. 8 agosto 2014 dispone, all’art. 4 comma 1, una durata del PST almeno quinquennale, prevedendone l’aggiornamento ogni due anni (art. 4 comma 5). Allo scopo di garantire una tempistica di realizzazione complessiva coerente con la tempistica di aggiornamento, il Comitato Permanente ha definito per il PST un orizzonte temporale di riferimento pari a sei anni. Sul piano internazionale esistono numerose organizzazioni e istituzioni che mirano al confronto e alla cooperazione tra cittadini, imprese, associazioni e Governi di diverse nazioni. Oltre alla già citata United Nations World Tourism Organization, (UNWTO), OMT, le organizzazioni turistiche internazionali si classificano in istituzioni governative e non governative. Le prime sono l’esito di trattati internazionali tra Governi, che fissano gli organi, le funzioni e le competenze delle istituzioni. Generalmente possiedono una propria personalità giuridica e particolari privilegi legali. Le organizzazioni governative si dividono in –generali: si occupano di tutte le relazioni che intercorrono tra gli Stati, ad esempio l’ONU, -speciali: accordi con contenuto specifico di collaborazione e cooperazione, ad esempio l’UNWTO  e regionali: raggruppano tutte le nazioni che operano in territori ben definiti, ad esempio l’EU.  Le organizzazioni non governative sono create da imprese, individui e associazioni, e il loro statuto nasce da un accordo volontario, non hanno fini di lucro e non godono di privilegi di legge, essendo soggette alle disposizioni vigenti nel Paese in cui si trovano. Si dividono per lo più in associazioni specializzate nella difesa dei diritti umani, Amnesty International, nel settore umanitario, Croce Rossa e nella protezione dell’ambiente, WWF.  In ambito turistico, l’associazione IATA, International Air Transport Association, è specializzata nell’organizzazione di imprese e industrie turistiche. Secondo i dati forniti dalla Iata, nel corso dell’assemblea generale,  per il 2016 sono stati calcolati 39,4 miliardi di dollari (35,2 miliardi di euro) di profitti per il trasporto aereo, quasi 3 miliardi in più rispetto alle stime di dicembre 2015. A primeggiare in termini di economia finanziaria, tra le varie regioni del mondo, è ancora il Nord America che genera la metà dei profitti (23 miliardi di dollari, pari a 20,5 miliardi di euro). Anche l’Europa mantiene salda la sua posizione , avendo chiuso l’anno con profitti per 6,8 miliardi di euro e una crescita intorno al 5,6%, superiore al valore che era stato stimato all’inizio dell’anno 2016.

Annaida Mari

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia

Paolo Corvo, I mondi nella valigia, Introduzione alla sociologia del turismo, Vita e Pensiero, Milano, 2003

Caterina De Luca, Maria Teresa Fantozzi, Diritto e tecnica amministrativa dell’impresa turistica, Liviana Scolastica, 2012.

Luigi Walter Lezzi e Marco Capiluppi, Diritto e turismo 3, Corso di diritto e legislazione turistica, ed. Tramontana, Milano, 2013

  1. Franceschelli, F. Morandi, Manuale del diritto del turismo, Giappichelli, Torino, 2013

Chiara Alvisi, Il diritto del turismo nell’ordine giuridico del mercato, 2015

[1] Serv. Osservatorio Nazionale del Turismo – Redazione ONT, 19, 02, 2013

[2] W. Goethe, Viaggio in Italia, 1786-1788

[3] idem

[4] Dario Franceschini, Turismo digitale, il tax credit è legge, in “Corriere Comunicazioni”, 24/03/2015, http://www.corrierecomunicazioni.it/pa-digitale/33368

Sanzioni penali e amministrative per la difesa dei Beni Culturali

Sanzioni penali e amministrative per la difesa dei Beni Culturali

Negli ultimi anni si è avuto un ingente aumento di atti vandalici e comportamenti incivili, che hanno causato diversi danneggiamenti alle opere d’arte: le scheggiature e le scalfitture, provocate dalle bottiglie di vetro, lanciate contro la Barcaccia del Bernini sono ancora un vivo ricordo nella mente di molti italiani. Recentemente, il sindaco di Firenze, Dario Nardella, ha discusso con il Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Dario Franceschini, sulla necessità di attuare forme di tutela più innovative e una videosorveglianza più avanzata per la difesa dei beni culturali e per il decoro urbano.
Sicuramente, aumentare le misure di protezione è un’ottima azione preventiva, ma bisogna sempre partire da una adeguata attività di sensibilizzazione per smuovere le coscienze dei cittadini, che molte volte ignorano le conseguenze dei loro comportamenti.
I primi tentativi di legislazione per la protezione dei beni culturali risalgono al 1872, tuttavia solo nel 1909, con la legge Rosadi, n. 364/1909, si ha per la prima volta una legge organica di tutela dei beni culturali. Durante la Seconda Guerra Mondiale, a seguito della distruzione di gran parte del patrimonio storico-artistico, sono state sottoscritte la Convenzione dell’Aja del 14 maggio 1954, documento ufficiale per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, da cui emerge per la prima volta l’idea di un patrimonio culturale universale e la Convenzione UNESCO del 1972 per la protezione del Patrimonio mondiale, culturale e naturale dell’Umanità.
Nell’articolo 4 della Convenzione dell’Aja, al comma 1 si legge: “le Alte Parti Contraenti s’impegnano a rispettare i beni culturali, situati sia sul loro proprio territorio, che su quello delle Alte Parti Contraenti, astenendosi dall’utilizzazione di tali beni, dei loro dispositivi di protezione e delle loro immediate vicinanze, per scopi che potrebbero esporli a distruzione o a deterioramento in casi di conflitto armato, ed astenendosi da ogni atto di ostilità a loro riguardo” e ancora, al comma 4, viene sottolineato che “le Alte Parti Contraenti si impegnano, inoltre, a proibire, a prevenire e, occorrendo, a far cessare qualsiasi atto di furto, di saccheggio o di sottrazione di beni culturali sotto qualsiasi forma, nonché qualsiasi atto di vandalismo nei riguardi di detti beni. Essi si impegnano ad astenersi dal requisire i beni culturali mobili situati nel territorio di un’altra Alta Parte Contraente”.
Coloro che commettevano o davano l’ordine di commettere un’infrazione alla presente Convenzione erano quindi puniti con sanzioni penali o disciplinari. Allo stesso modo, ma in un contesto internazionale, anche la Convenzione Unesco imponeva sanzioni penali o amministrative a qualsiasi persona responsabile di una infrazione ai divieti previsti negli articoli 6 e 7 della suddetta Convenzione. Durante il periodo postunitario, l’Italia Repubblicana elevava quindi la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione a principio fondamentale di rango costituzionale. Prima dell’entrata in vigore della Costituzione, l’ordinamento italiano tutelava con una norma di diritto penale il patrimonio culturale e precisamente con la contravvenzione prevista dall’articolo 733 c.p. in cui si legge: “Chiunque distrugge, deteriora o comunque danneggia un monumento o un’altra cosa propria di cui gli sia noto il rilevante pregio, è punito, se dal fatto deriva un nocumento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale, con l’arresto fino a 1 anno o con l’ammenda non inferiore a 2.065,00 euro. Può essere ordinata la confisca della cosa deteriorata o comunque danneggiata”.
Ai fini della configurabilità del reato, di cui all’art. 733, non era necessario che i “beni” sopra indicati, fossero sottoposti in precedenza ad un vincolo da parte delle competenti autorià, purchè ricorressero le seguenti condizioni: l’oggetività e la generale notorietà del rilevante pregio del bene. Attualmente, nell’ambito della protezione penale dei beni artistici, con la Legge n.352 dell’8 ottobre del 1997, “Disposizioni sui beni culturali”, vengono inseriti anche due reati: il reato di danneggiamento, previsto e punito dall’articolo 635 c.p. e il reato di deturpamento, previsto e punito dall’articolo 639 c.p. E’ importante sottolineare che sia nel caso del danneggiamento che del deturpamento, il legislatore ha introdotto una vera e propria circostanza aggravante, laddove il reato vada a colpire beni di interesse storico o artistico. Nella prima ipotesi, il legislatore ha infatti introdotto una modifica al secondo comma del testo dell’articolo 635, aumentando la pena, in genere sanzionata con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a € 309,00, dai 6 mesi ai 3 anni per chiunque danneggi cose di interesse storico o artistico, ovunque siano ubicate, o immobili compresi nel perimetro dei centri storici. Nel secondo caso, per coloro che deturpano beni di interesse storico o artistico, la pena della reclusione prevista invece di essere da 1 ai 6 mesi, va dai 3 mesi ad un anno e la multa prevista va dai € 1.000,00 ai € 3.000,00, invece dei € 103,00 applicati di norma. La differenza della pena tra i due reati evidenziati dipende dal diverso concetto di tutela: mentre il danneggiamento produce un effetto modificativo del bene tutelato, che ne diminuisce in modo apprezzabile il valore o ne impedisce anche parzialmente l’uso, dando luogo alla necessità di un intervento repristinatorio dell’essenza e della funzionalità della cosa stessa, il deturpamento realizza soltanto un’alterazione del bene, temporaneo e superficiale, il cui aspetto originario è facilmente reintegrabile.
Nell’ordinamento giuridico italiano, seppur la protezione penale del patrimonio culturale ha rappresentato per anni un valido strumento di aiuto e supporto nell’ambito della protezione dei beni di interesse storico-artistico, il testo guida in ambito di tutela rimane il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.
Bisogna sottolineare, infatti, che il Codice penale trova applicazione solo per la tutela indiretta del bene culturale: basandosi cioè sul regime privatistico dei beni e attribuendo al carattere culturale del bene, il significato di semplice limite ai poteri di disposizione e godimento del proprietario, il patrimonio storico-artistico non assume nel codice penale il ruolo di bene giuridico autonomo e riserva al valore culturale un semplice carattere accessorio rispetto alla materialità del bene. Pertanto la culturalità del bene non rientra tra gli elementi oggettivi che concorrono a descrivere l’offesa al bene giuridico e il carattere storico artistico dell’oggetto materiale leso costituisce, quindi, solo un “disvalore aggiuntivo nell’ambito di reati con oggettività giuridica differente (reati contro il patrimonio) e assume nella struttura del reato la veste di circostanza aggravante”1.
La tutela diretta prevista dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio presuppone invece che sia proprio il bene culturale ad essere oggetto di protezione diretta da parte del legislatore, riconoscendo un regime pubblicistico protettivo da parte dello Stato, indipendentemente dall’appartenenza pubblica o privata del bene. In tale sistema, il patrimonio storico-artistico costituisce appunto un bene giuridico autonomo e in virtù di tutelare questo patrimonio, nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio sono presenti sette articoli relativi a possibili sanzioni per illeciti di carattere penale e amministrativo.
Tralasciando le violazioni concernenti l’alienazione dei beni culturali, l’uscita e l’esportazione illecita, per le quali abbiamo dedicato ampio spazio nei precedenti articoli, analizziamo le pene detentive o pecuniarie di carattere penale afferenti ad azioni o comportamenti illeciti.
Per uso illecito, la giurisprudenza considera: “l’uso del bene culturale che ne determini la distorsione dal godimento che gli è proprio, ovvero di studio, di ricerca o piacere estetico complessivo”2.
Bisogna fare attenzione però, per chi non è esperto in materia, a non confondere l’illecito penale con quello civile e amministrativo e per avere una semplice ma chiara distinzione tra i tre ambiti, è opportuno delineare, brevemente, la principale differenza tra le tre forme di illecito.
L’illecito civile consiste nella violazione di una norma, posta a tutela di un interesse privato, alla quale consegue una sanzione risarcitoria, cioè finalizzata a reintegrare il danno subito dal soggetto portatore dell’interesse tutelato, irrogata dal giudice, nell’ambito della giurisdizione civile.
L’illecito penale è invece quello riconducibile alla categoria del reato, intendendosi per tale:
“da un punto di vista strettamente formale, ogni fatto umano alla cui realizzazione l’ordinamento giuridico ricollega una sanzione penale; da un punto di vista sostanziale, ogni fatto umano che comporta la lesione o la messa in pericolo di un bene giuridico ritenuto meritevole di tutela da parte dell’ordinamento, nel quadro dei valori costituzionali. La sanzione punitiva corrisposta, finalizzata all’afflizione del trasgressore, viene irrogata dal giudice, nell’ambito della giurisdizione penale”3.
In ultimo, l’illecito amministrativo può definirsi come quella violazione di una norma giuridica, cui viene comminata una sanzione amministrativa pecunaria. Rispetto all’illecito penale, non sono previste sanzioni che comportano la privazione della libertà del trasgressore, in quanto le sanzioni amministrative consistono fondamentalmente nel pagamento di una somma di denaro o in eventuali sanzioni accessorie, quali ad esempio la confisca amministrativa.
In modo particolare, il reato di opere illecite previsto nei confronti di chiunque agisce in contrasto con l’atto di controllo della Pubblica Amministrazione e in assenza di prescritta autorizzazione amministrativa, viene sanzionato dall’articolo 169 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.
In modo particolare è punito con l’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da euro 775 a euro 38. 734,50, colui che:
• senza autorizzazione demolisce, rimuove, modifica, restaura ovvero esegue opere di qualunque genere sui beni culturali indicati nell’art.10 del Codice dei Beni Culturali;
• senza l’autorizzazione del soprintendente, procede al distacco di affreschi, stemmi, graffiti, iscrizioni, tabernacoli ed altri ornamenti di edifici, esposti o non alla pubblica vista, anche se non vi sia stata la dichiarazione prevista dall’art.13 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio;
• chiunque esegue, in casi di assoluta urgenza, lavori provvisori indispensabili per evitare danni notevoli ai beni indicati nell’art.10 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, senza darne immediata comunicazione alla soprintendenza ovvero senza inviare, nel più breve tempo, i progetti dei lavori definitivi per l’autorizzazione.
Tali condotte, configurandosi come reato non di danno ma di pericolo astratto, che si configura quando il pericolo è implicito nella stessa condotta, vengono punite non per la dannosità in sé della condotta ma per la disobbedienza ad un obbligo amministrativo, che può procurare danni al bene tutelato. Questi tipi di comportamento sono frequenti tra coloro che decidono di eseguire lavori di intervento edilizio su edifici sottoposti a vincolo, senza avere l’autorizzazione da parte della Soprintendenza.
L’articolo 170 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio punisce invece la destinazione dei beni culturali indicati nell’articolo 10 del Codice stesso, ad uso incompatibile con il loro carattere storico od artistico o pregiudizievole per la loro conservazione o integrità.
I danni impliciti in questi tipi di reato possono infatti consistere in una diminuzione del godimento estetico, che si verifica, ad esempio, mediante interventi edilizi finalizzati alla modificazione dell’originaria destinazione d’uso di un bene vincolato. La sanzione penale prevista dal Codice contro questo reato va dall’arresto ,da sei mesi ad un anno, ad un’ammenda da euro 775 a euro 38.734, 50. La stessa sanzione è prevista nei confronti di chiunque omette di fissare al luogo di loro destinazione, o sposta senza preventiva autorizzazione, o comunicazione, i beni culturali e le cose mobili ed immobili appartenenti allo Stato, alle Regioni o agli altri enti pubblici territoriali o ad altri enti o istituti pubblici, o persone giuridiche private senza scopo di lucro ed agli enti ecclesiastici.
Sono previste sanzioni penali anche per chi compie violazioni in materia di ricerche archeologiche. L’articolo 175 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio prevede un arresto di un anno e un ammenda dai 309 a 3.099 euro per chiunque esegue ricerche archeologiche senza concessione e senza osservanza delle prescrizioni della pubblica amministrazione e per chiunque, essendovi tenuto, non denuncia, nel termine prescritto dall’articolo 90 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, comma 1, le cose indicate nell’Articolo 10 del suddetto Codice, rinvenute fortuitamente o non provvede alla loro conservazione temporanea.
Infatti, nel caso di scoperta fortuita, lo scopritore ha l’obbligo di denunciare il ritrovamento entro 24 ore al Soprintendente, al Sindaco o all’autorità di pubblica sicurezza, provvedendo alla conservazione temporanea delle cose scoperte o lasciandole nelle condizioni e nel luogo dove sono state rinvenute, oppure, nel caso di cose mobili, di cui non si può garantire la custodia, avendo premura di rimuoverle per meglio garantire la custodia e la sicurezza, ricorrendo, se necessario, all’ausilio della forza pubblica.
La ratio di tale ipotesi di reato è quella di riservare allo Stato il compimento di ricerche archeologiche o le opere per il ritrovamento dei beni culturali, di cui all’articolo 10 del Decreto Legislativo n. 42 del 2004, per evitare, da un lato, che il soggetto, volto a effettuare la ricerca, possa impossessarsi illecitamente del bene culturale; dall’altro, per consentire che la ricerca avvenga tramite modalità e tecniche scientifiche tali da garantire la conservazione e l’integrità del bene, oggetto di possibile ritrovamento.
La norma di cui all’art. 175 cit. si pone in relazione con l’art. 88 del Codice dei Beni Culturali che riserva la ricerca archeologica al Ministero per i Beni Culturali e dichiara lo Stato, titolare del diritto di ricerca.
Il Ministero, secondo quanto stabilito dall’art. 89 del Codice dei Beni Culturali, può però anche dare in concessione a soggetti pubblici o privati l’esecuzione delle ricerche e delle opere ad essa riservate dall’art.88cit. ma, fornendo tale concessione, deve tuttavia impartire ai concessionari le prescrizioni da osservare nel compiere tali interventi, per garantirne il corretto svolgimento.
L’autorità statale sui beni di interesse archeologico viene riconosciuta anche dagli articoli 822 e 826 del codice civile. L’art. 822 c.c. prevede che gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico, a norma delle leggi in materia, vengono inclusi nel demanio pubblico statale e analogamente l’articolo 826 stabilisce che in riferimento ai beni indicati come patrimonio dello Stato, delle Province e dei Comuni, le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato.
Spesso però la punizione non è proporzionata al danno arrecato, in quanto la ratio della sanzione, definita strettamente amministrativa, consiste nel punire la violazione di una regola e non le conseguenze di quella violazione. Per questo, tra le sanzioni amministartive, si ritrovano anche le misure cosiddette alternative o ripristinatorie, che hanno, invece, come fine ultimo quello di ristabilire l’ordine violato, prevedendo la reintegrazione del bene culturale danneggiato.
Un esempio di questa seconda fattispecie di sanzione amministrativa è dato dall’ordine di reintegrazione, disciplinato dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, all’articolo 160, in base al quale se un bene vincolato subisce un danno a causa della violazione degli obblighi di protezione e conservazione, stabiliti dal suddetto Codice, il Ministero per i beni e le attività culturali ha l’obbligo di ordinare al responsabile l’esecuzione delle opere tese al ripristino, il tutto a sue spese. La natura di questa sanzione ha quindi carattere reale ripristinatorio ed in caso di inottemperanza viene eseguita d’ufficio. Nel caso invece di un’impossibilità della reintegrazione, la norma prevede una sanzione sostitutiva alla stessa di carattere pecuniario.
Queste due tipologie di sanzioni amministrative non sono da intendersi concorrenti tra di loro, ma si caratterizzano, entrambe, per lo scopo punitivo nei confronti del responsabile della violazione di una norma e per la finalità di prevenzione speciale e generale. Punendo infatti il singolo trasgressore, le sanzioni amministrative mirano infatti a scoraggiare l’intera collettività dal tenere comportamenti analoghi.
Un esempio molto comune di sanzione amministrativa è dato dalle violazioni in materia di affissione sugli edifici e nelle aree tutelate come beni culturali o lungo le strade site nell’ambito o in prossimità degli stessi. L’articolo 162 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio vieta infatti l’affissione e la collocazione di cartelli o qualsiasi altra forma pubblicitaria senza l’autorizzazione prescritta. In questi casi, vengono applicate le sanzioni previste dal nuovo Codice della strada, con sanzioni pecuniarie di varia entità, per la maggior parte correlate alla sanzione accessoria dell’obbligo di rimuovere ogni forma di pubblicità.
In particolare l’articolo 23 della legge 285 del 1992, al comma 1 prevede:

Lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti
di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli
transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare
confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o
ridurne la visibilità o l’efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne
l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione; in ogni caso, detti impianti
non devono costituire ostacolo o, comunque, impedimento alla circolazione delle persone invalide.
Sono, altresì, vietati i cartelli e gli altri mezzi pubblicitari rifrangenti, nonché le sorgenti e le
pubblicità luminose che possono produrre abbagliamento. Sulle isole di traffico delle intersezioni
canalizzate è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica4.
La sensibilizzazione del cittadino alla conoscenza delle sanzioni penali e amministrative, che mirano alla difesa dei Beni Culturali è utile per far acquisire un certo radicamento con il proprio territorio di riferimento, nel rispetto della legge, e per rendere la fruizione del patrimonio culturale, un vero e proprio diritto, in linea con quanto si legge nell’articolo 9 della Costituzione: “la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

 

 

 

BIBLIOGRAFIA  SANZIONI

Mantovani F., Diritto penale, parte generale e speciale: Delitti contro il patrimonio, Cedam, 1989.

Mansi, La tutela dei beni culturali, Padova, Cedam, 1998

G. Napolitano, L’Illecito amministrativo: profili sostanziali e processuali, Matelica, Alley, 2005

F. Colautti, Cenni in ordine alle sanzioni nel “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, Salzano, 2007.

Caggiano F., Depenalizzazione e sistema sanzionatorio amministrativo, Simone, 2011.

G. Gambogi, La protezione penale del patrimonio culturale nell’ordinamento giuridico italiano, intervento al V Seminario International de Arte y Derecho – Barcellona 17 maggio 2013

R. Tamiozzo, La legislazione dei beni culturali e paesaggistici, Milano, Giuffrè, 2014

M. Macalli, Gestione dei beni culturali e trust, Milano, EDUCatt, 2014.

 

 

di Annaida Mari

Gare di Appalto nel settore dei Beni Culturali: chiarificazioni legislative

Gare di Appalto nel settore dei Beni Culturali: chiarificazioni legislative

di Annaida Mari

Il mese di maggio 2015 sarà sicuramente ricordato da molti per l’apertura dell’Expo a Milano e per la grande visibilità, che questo grande evento sta offrendo dal punto di vista turistico e culturale alla nostra nazione; allo stesso tempo però sarà difficile tralasciare e abbandonare il ricordo dei tanti scandali correlati a questo avvenimento. Varie ricerche su testate giornalistiche e online associano la parola “appalto” a quella dell’Expo, elencando tutta una serie di indagini ed interrogatori correlati a una cattiva gestione dell’amministrazione pubblica. Naturalmente, come in ogni grande manifestazione culturale, in grado di condividere innovazione, avanzamenti tecnologici, progetti architettonici e scoperte di grande ispirazione, la realizzazione e il compimento delle varie opere, viene spesso affidato tramite appalti pubblici.

Negli ultimi anni, il settore dei beni culturali ha notevolmente ampliato i processi di esternalizzazione dei servizi, come accadeva già per i settori economici, sostenendo una maggiore liberalizzazione dei mercati e favorendo un faticoso rientro del debito pubblico. Generalmente, la domanda di esternalizzazione è espressa da stazioni appaltante pubbliche, uffici delegati alle competenze del settore culturale. Risulta quindi di fondamentale importanza per chi lavora come operatore culturale conoscere la normativa italiana di riferimento che disciplina la gestione di un appalto e le sue modalità di liquidazione, e capire come si prepara una gara di appalto.

Il contratto d’appalto è definito dall’articolo 1655 del Codice Civile come il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro. Il Codice degli Appalti, all’Articolo 3, comma 6, fornisce una definizione più precisa, definendo gli appalti pubblici come quei contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un ente aggiudicante e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione dei lavori, la fornitura dei prodotti e la prestazione dei servizi. La stipulazione del contratto può avvenire mediante scrittura privata, con atti firmati solo dalle parti, o tramite atto pubblico, in presenza del notaio. La disciplina vigente dei contratti e degli appalti pubblici, in attuazione delle Direttive Europee è normata dal Decreto legislativo 163 del 2006, Codice dei contratti pubblici di lavori, forniture e servizi, e dal Decreto del Presidente della Repubblica 207/210, Regolamento di attuazione ed esecuzione del Codice dei Contratti.

Il Codice degli Appalti prevede al comma 7 dell’Articolo 3, tre tipologie di appalto:

– di lavori: gli appalti che hanno per oggetto la progettazione, esecuzione di lavoro

– di forniture: gli appalti che hanno per oggetto l’acquisto di prodotti

– di servizi: gli appalti aventi per oggetto la prestazione di servizi

A prescindere dalla tipologia, sono tre le principali procedure di selezione ed affidamento di un appalto, che un operatore culturale deve conoscere per individuare a quale poter presentare l’offerta: la procedura aperta, che predispone un’apertura totale a tutti gli operatori interessati, la procedura ristretta, la quale prevede l’accesso mediante la procedura di interesse, prevedendo che tutti gli operatori interessati possono presentare domanda di partecipazione ma solo quelli invitati possono poi presentare offerta; la procedura negoziata, dove l’amministrazione consulta gli operatori economici prescelti e negozia con essi le condizioni dell’appalto. La Commissione Europea ha poi classificato diverse soglie di importo per scegliere tra le tre tipologie di procedure da adottare nell’affidamento di una gara di appalto, individuando: la procedura aperta per un importo maggiore della soglia comunitaria, pari a 5.186.000,00 Euro, la procedura aperta o ristretta per un importo compreso tra 100.000,00 Euro e la soglia comunitaria, la procedura negoziata per un importo inferiore a 100,000,00 Euro e il cottimo fiduciario per una somma inferiore ai 40.000,00 Euro.

E’ bene ricordare che devono ritenersi sotto soglia comunitaria i contratti per appalti e servizi inferiori a 130.000 euro (se aggiudicati da autorità governative) o a 200.000 euro (se affidati da altre pubbliche amministrazioni) ed i contratti per appalti di lavori di importo inferiore ad euro 5.000.000. Sono poi considerati egualmente sotto soglia gli appalti di servizi affidati da soggetti privati di valore inferiore a 193.000 euro. Secondo molti giuristi, la distinzione fra contratti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria e quelli di importo inferiore parrebbe corrispondere ad un riparto fra la potestà normativa comunitaria e quella nazionale: mentre i primi sarebbero disciplinati, in tutto od in parte, dal legislatore europeo, la normativa dei secondi sarebbe rimessa in massima parte alle scelte effettuate dagli ordinamenti nazionali. Prima dell’entrata in vigore del Codice, la materia degli appalti si rifaceva ad una disciplina formatasi attraverso una progressiva stratificazione, che ha generato una notevole difficoltà di comprensione, soprattutto a livello di gestione e amministrazione.

Generalmente, tutti i requisiti di partecipazione ad una gara d’appalto vengono indicati nel bando di gara, atto amministrativo con il quale la Stazione Appaltante rende nota l’esistenza di una procedura ad evidenza pubblica e ne disciplina lo svolgimento. Le modalità di espletamento della gara vengono invece indicate nel disciplinare e una commissione, appositamente nominata, verifica tutta la documentazione amministrativa che comprova i requisiti dell’ente o dell’impresa culturale. La presentazione dell’offerta è vincolante per 180 giorni, in cui si verifica la documentazione amministrativa e si valutano le varie offerte; entro 60 giorni dall’aggiudicazione definitiva , ma non prima di 35 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione ai controinteressati, si ha la stipula del contratto. A differenza della procedura aperta, nella procedura ristretta e negoziata, gli enti o le imprese culturali presentano una richiesta di invito per concorrere alla gara d’appalto e solo dopo esserci stato un sorteggio pubblico per l’individuazione dei candidati e una lettera d’invito ai sorteggiati, si procede con la presentazione delle offerte. Nella procedura negoziata, prima dell’aggiudicazione dell’appalto, vi è poi una negoziazione individuale delle offerte, per adeguarle alle esigenze della stazione appaltante.

Nel settore dei beni culturali, i principali soggetti, ammessi alla partecipazione delle gare, sono costituiti da associazioni temporanee di concorrenti, società cooperative e imprese individuali e generalmente da consorzi, ossia organizzazioni unitarie e comuni, costituite da più imprenditori. Tra i principali requisiti che un soggetto deve possedere ci devono essere l’idoneità tecnica e finanziaria, la disponibilità delle attrezzature e dei mezzi d’opera e un organico medio annuo. Naturalmente, tutti i soggetti esecutori dei lavori devono essere qualificati da un’attestazione SOA, Società Organismo di Attestazione, che comprova la capacità dell’impresa di eseguire opere pubbliche di lavori con importo a base d’asta superiore ai 150.000 Euro. Le categorie di opere connesse alla SOA sono suddivise in due macroblocchi: Opere Generali, OG ed Opere Specializzate, OS. Ciascuna categoria possiede a sua volta otto classifiche in base all’importo dei lavorai relativi alla categoria stessa. La qualificazione in ciascuna categoria presuppone un’effettiva capacità operativa ed organizzativa dei fattori produttivi necessari alla completa esecuzione della lavorazione e in modo particolare, la categoria di opere specializzate prevede il possesso di tutte le specifiche abilitazioni tecniche ed amministrative previste dalle vigenti norme legislative e regolamentari. Per gli appalti inerenti i Beni Culturali, le principali categorie SOA sono:

– OG2: inerente il restauro e la manutenzione dei beni immobili sottoposti a tutela

– OG11: inerente gli impianti tecnologici

– OS2-A: inerente le superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse storico, artistico, archeologico ed etnoantropologico

– OS25: inerente scavi archeologici

Per quanto riguarda invece il tipo di offerta che può essere fatta, questa varia in base alla tipologia del contratto di appalto. Per un contratto che prevede la liquidazione dell’opera “a corpo” o “a forfait”, ovvero una somma determinata fissa e invariabile rispetto all’opera nel suo complesso, indipendentemente dalle quantità effettivamente realizzate, il tipo di offerta può essere a prezzi unitari, valutata cioè sulla base di un elenco prezzi, oppure si può avere un ribasso sull’importo dei lavori. Invece per un appalto a misura, dove cioè il corrispettivo viene valutato in funzione delle quantità di ogni lavorazione effettivamente realizzate e del relativo prezzo unitario, il tipo di offerta può essere a ribasso sull’elenco prezzi a base gara o a prezzi unitari. Infine per gli appalti misti,a corpo e a misura, dove il prezzo è variabile, l’offerta è a prezzi unitari. I criteri di aggiudicazione dell’offerta vengono valutati economicamente o sulla base del prezzo più basso, in genere per gli appalti con importo superiore alla soglia comunitaria, o sulla base del prezzo più basso con esclusione delle offerte anomale, dove l’aggiudicazione avviene in favore dell’operatore economico che ha offerto il prezzo più vicino alla soglia di anomalia o in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in genere valutata su corrispettivi tecnici ed economici.

Dal primo giugno 2015, al fine di contrastare la corruzione sull’aggiudicazione dell’offerta negli appalti pubblici, entrerà anche in azione il Nucleo Speciale Anticorruzione che, inserito nei Reparti Speciali della Guardia di Finanza, avrà il compito di condurre analisi di rischio mirate. Questa struttura opererà in collaborazione con l’organo collegiale esistente, l’Autorità Nazionale Anticorruzione, ANAC, che vigila sul rispetto delle regole che disciplinano la materiale dei contratti pubblici. Proprio in vista dell’Expo di Milano, l’ANAC aveva costituito un’entità speciale, con compiti di controllo e vigilanza sulla correttezza e sulla trasparenza delle procedure, connesse alla realizzazione delle opere del grande evento. Attraverso un sistema per la verifica online dei requisiti per la partecipazione alle procedure di affidamento, l’AVCPASS, Authority Virtual Company Passport, le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire tutta la documentazione che attesti il possesso dei requisiti per la partecipazione e l’affidamento della gara d’appalto.

Dai dati annuali emerge che, in Italia, un appalto su tre è irregolare ma bisogna prestare attenzione a non criminalizzare tutto il sistema economico italiano e a considerare la corruzione come fenomeno patologico. Indubbiamente, le presunte manovre occulte sugli appalti dell’Expo hanno creato non poca diffidenza e malcotento, ma è opportuno ricordare che l’attività dell’Anac, della Dia, della Magistratura e della Polizia ha anche dato una grande dimostrazione di trasparenza, compattezza e unitarietà e che l’Expo rimane probabilmente la più grande opportunità per rilanciare il sistema economico e lavorativo italiano.

 

 

 

 

 

 

 

Alle origini della Legislazione dei Beni Culturali – Pt. II

Alle origini della Legislazione dei Beni Culturali – Pt. II

 

Il Diritto dello Stato Pontificio in materia di tutela, conservazione e valorizzazione del patrimonio storico e artistico.

II Parte

Il Settecento fu un secolo molto importante per lo sviluppo della cultura, all’interno dello Stato pontificio, in quanto vennero progettati grandi musei e nuove raccolte ad opera dei pontefici, che permisero un’implementazione graduale del patrimonio e una sua accurata gestione.

Il cardinale Clemente XI Albani creò ad esempio la Galleria Lapidaria, galleria sotterranea di collegamento tra i palazzi capitolini, andando così ad arricchire la Biblioteca Vaticana, le raccolte museali del Quirinale e del Campidoglio.

Anche l’editto del cardinale Valenti del 1750, insieme a quello del cardinale Spinola del 1704, mirava alla valorizzazione del patrimonio culturale, secondo un aspetto però più “turistico”: si ritenevano, infatti, le reliquie del passato, utili a promuovere la città di Roma presso le nazioni straniere e si incitavano i “forestieri di portarsi alla medesima città per vederle e ammirarle”. Per ammirare al meglio le bellezze artistiche della città, nel 1726 venne emesso l’editto “Sopra li scalpellini, segatori di marmo, cavatori ed altri”, con il quale si impediva di segare, danneggiare o rompere le colonne o tronchi di esse, quando, riuniti “possono formare una colonna intera”.

Per completare la legislazione settecentesca in materia di tutela bisogna però aspettare l’editto del segretario di stato e carmerlengo, cardinale Silvio Valenti Gonzaga, “Proibitione della estrazione delle statue di marmo o metallo, pitture, antichità e simili” del 5 gennaio del 1750. Tra i vari provvedimenti, le innovazioni più evidenti riguardavano le nomine di Assessori per la pittura, scultura e per le cose antiche, che hanno come ruolo quello di valutare i beni al fine dell’esportazione, affiancandosi al Commissario sopra le antichità. Si legge infatti:

“…si farà ogni anno, e anche più sovente, credendolo Voi opportuno, in Roma la visita dall’Ispettore delle Belle Arti, e dal Commissario delle Antichità, ovvero dagli Assessori, previa però sempre la intelligenza dell’Ispettore medesimo; e nello Stato, dalle persone, che da Voi si destineranno per riconoscere se si conservano gli oggetti assegnati presso i Possessori; e rispettivamente nel caso, che ne abbiano disposto, per sapere quale disposizione abbiano dato ai medesimiNiuno potrà neppure nei suoi privati fondi fare Scavi per ritrovare Antichità, o Tesori Nascosti, senza Vostra particolar licenza, in cui si preserveranno sempre i soliti diritti fiscali sulla porzione degli oggetti ritrovati; ottenuta la licenza si dovrà avvertire dallo Scavatore e dal Deputato Assistente, l’Ispettore delle Belle Arti, ed il Commissario delle Antichità del giorno preciso, in cui si comincia lo Scavo”.

Il Commissario sopra le Antichità e le Cave è un organo preposto alla tutela dei beni culturali che venne creato appositamente con questo editto, in cui veniva specificata anche la sua organizzazione: il Commissario dipendeva infatti direttamente dalla camera Apostolica, e quindi dal cardinale camerlengo, affiancato da tre Assessori, per la pittura, per la scultura e per i cammei, medaglie, incisioni e altre antichità. Oltre alla conservazione e alla tutela, questo provvedimento affrontava anche tematiche che riguardavano il commercio e la circolazione in materia di ritrovamento e scoperte. Si sottolineava, in modo particolare, la possibilità di vendere liberamente gli oggetti d’Arte se ciò avveniva entro la città di Roma, mentre qualora suddetti oggetti dovevano essere trasportati in altro luogo, ciò poteva accadere solo previa licenza e previa visita dell’Ispettore delle Belle Arti e del Commissario delle Antichità. L’asportante era poi obbligato a dare idonea cauzione di riportare entro un determinato termine l’oggetto asportato dentro lo Stato.

Riguardo le Produzioni di autori viventi, sia in scultura che in pittura, queste potevano vendersi anche fuori lo Stato pontificio ma sempre previa licenza. Nel 1764, durante il pontificato di Clemente XIII, lo studioso Johann Winckelmann assunse la carica di Prefetto delle Antichità di Roma, aprendo un grande dibattito sul restauro delle opere antiche ed entrando in contatto con i più grandi teorici del neoclassicismo, come Anton Raphael Mengs e Bartolomeo Cavaceppi, il cui atelier di restauro fu frequentato dai più noti collezionisti d’Europa. I pontefici ponevano particolare attenzione alla conservazione e alla restaurazione dei monumenti, in quanto consapevoli del profondo valore storico e artistico. Nell’editto del cardinale Pacca si legge infatti: “Gli antichi monumenti hanno reso e renderanno sempre illustre, ammirabile, ed unica quest’alma città di Roma, attraggono gli Stranieri ad ammirarla (…) ed infiammano la nobile emulazione di tanti Artisti… I papi, sommi proteggitori e vindici degli antichi monumenti,, sono sempre vigili a trasferire in proprietà pubblica ogni bene in pericolo o di valore eminente”. Questo principio di identità civica e l’alto e forte senso di cittadinanza, acquisito attraverso la tutela e la conservazione dei monumenti da parte dei Pontefici dovrebbe esserci da esempio per continuare a promuovere e valorizzare il nostro patrimonio culturale!

 

Annaida Mari                                                                                                         mariannaida9@gmail.com

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Alle origini della Legislazione dei Beni Culturali – Pt. I

Alle origini della Legislazione dei Beni Culturali – Pt. I

Il Diritto dello Stato Pontificio in materia di tutela, conservazione e valorizzazione del patrimonio storico e artistico.

I Parte

Il primo provvedimento legislativo, in materia di tutela e protezione del patrimonio storico e artistico, risale al 1820 con l’editto del cardinale Bartolomeo Pacca.
Si trattava prevalentemente di una normativa protezionistica che disciplinava vari aspetti dei beni culturali, quali: l’appartenenza allo Stato del sottosuolo archeologico, il divieto generalizzato di esportare beni culturali (dipinti, sculture) senza il permesso del Cardinale Camerlengo; la schedatura generalizzata dei beni culturali esistenti nello Stato, attraverso un obbligo di comunicazione, cui seguiva una sorta di placet, chiamato “assegna”. In questa occasione venne fondato anche l’istituto del fedecommesso, attraverso il quale tutti i beni di famiglia, anche quelli culturali, venivano ereditati dal primogenito in modo da evitare la dispersione delle opere d’arte.
Oggi, l’organizzazione internazionale della vita artistica è regolarizzata dalla rete internazionale delle gallerie e delle istituzioni culturali: “il campo culturale dove si operano le valutazioni estetiche e il mercato internazionale dell’arte contemporanea dove si effettuano le transazioni, contribuiscono di concerto alla fissazione del valore degli artisti e delle opere1“.
In passato, però, affrontare le problematiche dell’arte da un punto di vista sociologico e giuridico implicava un approccio differente; non vi erano gallerie o fondazioni, ma una potente entità statuale in grado di dettare disposizioni in ambito culturale: lo Stato Pontificio. Durante l’età rinascimentale, si avvertiva a Roma l’esigenza di regolamentare la tutela e la conservazione dei beni culturali, soprattutto gli oggetti antichi, singolari e preziosi, scoperti durante gli scavi archeologici. Le prime disposizioni legislative miravano infatti a frenare la dispersione e la distruzione del patrimonio e a regolamentare l’appropriazione indebita di antichità. Il papa Martino V sentì per primo la necessità di promuovere un’intensa attività di ricostruzione e abbellimento della città di Roma, attraverso un rilancio in termini monumentali e artistici. L’emanazione della bolla papale “Etsi de cunctarum” del 1425 fu il primo documento legislativo di tutela degli edifici classici di Roma, volto a ridefinire anche le funzioni della prestigiosa magistratura dei “Maestri di edifici e strade” che, mal assolvevano ai compiti di gestione e controllo dei patrimoni immobiliari. Nello Stato Pontificio valeva inoltre il principio che il materiale archeologico era oggetto del sovrano “diritto di regalia” e per questo motivo gli scavi dovevano essere soggetti a “licenza”. Successivamente, nel 1462, con la bolla di Pio II, “Cum almam nostram urbem”, si pose fine alla consuetudine di spogliare dei marmi e dei metalli gli edifici antichi, dai quali ricavare materiale da costruzione, proibendo così la demolizione dei ruderi e nel 1474, grazie alla bolla di Sisto IV, “Cum provida sanctorum patrum”, si proibì anche l’alienazione dei marmi e degli antichi ornamenti delle chiese. L’obiettivo principale dei papi rinascimentali era il progetto della Renovatio urbis: la riorganizzazione della città, attraverso l’arte e l’autocelebrazione del potere, per riportarla al suo antico splendore. Sotto la supervisione dei pontefici, durante il Rinascimento, operavano anche grandi artisti con importanti cariche pubbliche in ambito culturale. Se, infatti, per l’istituzione della Soprintendenza, quale organo periferico del Ministero, bisognerà aspettare la “legge Rosadi” del 1909, le cariche di “Ispettore” e “Maestro” iniziarono a diffondersi in questo periodo. Nel 1513, Raffaello rivestì la carica di “Maestro delle strade” con Antonio da Sangallo e nel 1515, la carica di “Ispettore Generale delle Belle Arti”, istituita da Papa Leone X, con la quale si poteva intervenire direttamente nei confronti dei “cavatori” romani.
La notevole coscienza civile che Raffaello nutriva nei confronti dell’eredità artistica si può evincere anche dalle lettere che inviava al Papa per sensibilizzarlo al recupero dell’antico:

“Quanti pontefici, Padre Santissimo, quali haveano el medesimo officio che ha la Vostra santità,
ma non già el medesimo sapere né il medesimo vallore e grandezza de animo, non quella
clementia che vi fa simile a Dio: quanti, dico, pontefici hanno atteso a ruinare templi antiqui,
statue, archi et altri aedifici gloriosi! Quanta calce si è fatta di statue et altri ornamenti antiqui!
Che ardirei dire che tutta questa Roma nova che hor si vede, quanto grande ch’ella si sia,
quanto bella, quanto ornata di pallaggi, chiese et altri aedifici, tutta è fabbricata di calce di
marmi antichi2” .

Sotto il pontificato di Paolo III, venne invece affidato a Michelangelo il delicato compito di sorvegliare in materia di esportazione illecita di opere d’arte e di sovrintendere alla conservazione, attraverso l’istituzione del “Breve” del 28 novembre 1534, dopo la conclusione del Concilio di Trento, che ebbe una parte importante nella valorizzazione dell’arte sacra, in qualità della sua funzione pubblica. Riguardo ai beni privati di interesse storico-artistico, la Bolla papale che istituì l’istituto del vincolo fu emessa da Gregorio XIII nel 1574, “Quae publicae utilia”. Per avere le prime regole scritte in materia di tutela dei monumenti artistici, bisogna però aspettare l’editto del cardinale Ippolito Aldobrandini, nel 1624, che, oltre a vietare la possibilità di esportare opere d’arte e oggetti antichi senza licenza del papa, proibiva l’estrazione di statue di marmo e di metallo, figure, antichità e simili. Venivano inoltre stabilite l’immediata notifica dei beni trovati duranti gli scavi e imposizioni pecunarie a chi non rispettava l’editto. Il motivo per cui l’editto è ritenuto il fondamento della normativa di tutela risiedeva però nella formulazione di un elenco delle cose da tutelare; elenco che sarà poi contenuto nella legislazione vincolistica italiana e che è ora disciplinato dal Codice dei Beni Culturali.
Nel Settecento si iniziarono poi a considerare i beni rinvenuti durante gli scavi archeologici come parte del contesto storico-artistico e come oggetti, strettamente, legati al territorio di appartenenza.

Per sapere quali principali provvedimenti vennero emanati in materia legislativa, vi aspettiamo, sempre numerosi, sul prossimo numero di AboutIus!

1R. Moulin, Le musée d’art contemporain et le marché, in “Les Cahiers du Musée National d’Art Moderne”, Paris 1989, p. 19.
2Paolo Franzese, Raffaello, Mondadori Arte, Milano 2008, pagg. 144-145.

Annaida Mari                                                                                                         mariannaida9@gmail.com

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